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从比较视角看我国行政问责制建设的启示

时间:2016-11-01 来源:未知 作者:陈赛楠 本文字数:4560字
  第 5 章 从比较视角看我国行政问责制建设的启示
  
  澳大利亚和新西兰的行政问责制是资产阶级代议制民主下一种有效的公共治理方式,尽管从本质上来讲两国的问责制度安排是为维护资产阶级政治统治的重要手段。但是两国在政治本土化进程中对问责制发展轨迹、行政问责制在行政务实界中的运行规律有着较为全面的把握和认识,这些共同构成澳大利亚和新西兰两国在问责制度设计与操作方面的基本经验。对两国行政问责制度安排的基本经验进行总结和提炼,进而深一步认识行政问责制的基本原理,对于构建和设计中国特色行政问责制以及指导行政问责在行政务实界的应用具有很强的启示性意义。
  
  5.1 合理规划行政问责制构建的顶层设计
  
  行政问责制度的顶层设计是构建行政问责制的战略规划,决定着问责制度安排在行政务实中的实效。行政问责制度安排的设计思路应具有战略性,紧跟时代发展,迎合我国行政体制转型改革的需要;适应我国特色政治生态的需要,契合中国特色的政治体制。
  
  第一,明确行政问责制的功能和合理定位。行政问责制是政治体系中的重要组成部分,是体现国家治理民主化和公共性的一种制度性安排。从本质上讲,行政问责制是约束公共权力的有效制度供给。而在实际的行政务实中,很多实践者将这种机制理解为一种权力控制机制,进而导致问责异化为压制型行政模式下的责任保障机制,最为明显的例子就是新西兰绩效问责中出现的“目标替代”.之所以会出现这种情况,是因为在基于绩效管理的问责制度设计中没有突破短视的藩篱,而脱离了公共性。新西兰的绩效管理中以明确界定公共服务产出的绩效协议作为一种问责机制,不仅萌生公共管理人员的投机心理;而且还束缚他们学习能力的提升,进而损害了公共利益。因此,在合理设计行政问责制度安排时,应基于这样一种设计思路:
  
  问责制度的目的是通过对公共行政人员权利的矫正引起公共行政人员对自身行使行政权力行为的再审视进而提升公共行政权力服务于社会公众的能力,这是我们在定位问责制度安排时的所应考虑的一个基本问题。
  
  第二,正视问责制度的动态性演变。从制度变迁的角度来看,问责制度变迁反应的是一种行政生态环境下制度需求的变革。我国行政问责的制度化演变历时较短,不能从中透视这种明显的变迁;而澳大利亚和新西兰问责制由来已久,两国行政问责制的发展轨迹证实了这种制度变迁契合公共行政范式的演变。不同行政范式指导下的行政改革对问责制度有着不同的需求。当前,随着我国行政体制改革的不断深化,管理主义的指导理念正逐渐退去光环,而代之以公共部门的整体性和协同性,行政体制改革着力点的转向为行政问责制提出新的要求,如何满足这些新要求是下一阶段行政问责制将要面临的巨大挑战。
  
  第三,问责制构建需要“本土化”视角。上世纪下半叶澳大利亚和新西兰两国在问责制构建方面的背景中都提到英国的以科层制为基础的部长负责制已经不能满足当时“行政国家”发展的需要,由此开始走上自主探索符合本国特色问责制度的道路。澳大利亚和新西兰在问责制度安排方面的经验告诉我们:我国的行政问责制构建需要符合我国国情,走本土化的路径,彰显中国特色,即中国特色的行政问责制。构建中国特色的行政问责制要以本土化的行政问责理论为指导,而我国的行政问责制理论较为滞后,从而没有能很好地为行政问责实践提供支撑。在构建中国特色的行政问责制时应积极探索并构建出适合中国行政问责实践需要的理论体系。因此,“当前我们应积极学习和研究当前世界范围内公共管理务实界问责实践的最近发展趋势,以符合中国特色政治生态的行政问责构建原则为指导”[44],进而合理规划中国特色行政问责制构建的可行性选择。
  
  5.2 构建完善的中国特色行政问责体系
  
  澳大利亚和新西兰行政问责制度安排的成功经验可以看出:异体问责是同体问责的重要补充,二者相互支撑,互相补充,缺一不可。我国目前行政务实领域中的问责实践大多属于同体问责,行政系统之外的其他公共权力主体很少会成为问责的实际启动者。这一方面可以看出我国行政系统内部同体问责主体的主导性地位,以及同体问责的独特优势;另一方面也凸显出异体问责并没有在我国的问责体系中发挥实际效用。异体问责在我国行政问责体系中不可或缺,其可以有效地帮助同体问责摆脱封闭性的特征,将强压式同体问责下“唯上”转变为兼顾行政上级与民众诉求,彰显中国特色社会主义民主政治的“人民当家作主”思想;拓宽公众维护权利的渠道,以最终达到有效监督行政系统的权力滥用。因此,我们应构建以同体问责为主,异体问责为补的中国特色行政问责体系,对问责主体进行有效整合、形成合力,实现对行政机关及其工作人员全方位的网络性监督。
  
  5.2.1 进一步完善同体问责
  
  通过考察和分析,无论是从制度设计或问责实践上看,我国的行政问责仍旧以行政同体问责为主。这种同体问责在我国体现的是上级党政机关对下级党政机关及其官员的问责。我国行政同体问责在制度和实践方面存在诸多问题,这些问题的解决不仅需要完善行政同体问责制度,还需完善与其相配套的制度措施。第一,强化行政问责专门机构的独立性,增强这些专门机构在行政问责方面的权威性。审计机构和行政监察机构作为我国行政同体问责中的专门机构,其独立性深受同级党委、上级(同级)行政机关的影响,它们对党政机关及其官员的监督和制约还缺乏足够权威性。因此我们可以借鉴澳大利亚和新西兰两国在建立独立专业问责机构方面的做法和经验,如赋予专业问责机构以独立的法律地位,使其可以独立的开展调查、审计工作,而不受同级党委政府的干预和影响,以提高在行政同体问责时进行调查的独立性。第二,营造具有正能量的行政文化,加快伦理立法。切实通过加强对公共行政人员伦理价值的塑造,将公共行政的责任性和义务性内化为公共行政人员自身的责任感和内省意识,以伦理机制约束自我。
  
  5.2.2 健全和强化异体问责
  
  从我国异体问责的实践现状来看,我国异体问责还不健全,甚至说仍旧处于缺位状态。人大问责处于我国异体问责的核心地位,但就以往的行政问责务实来看人民代表大会一直都没有发挥应有的作用。全国人民大表大会作为我国最高权力机关,在法理上更具权威性,但是在人大实际行驶监督政府的职能时,仅限于审议政府工作陈诉和财政预算、决算议案,很少启动质询、罢免等监督政府工作的程序。所以,我国行政问责制中应重塑人民代表大会在监督政府中的权威性,为人大监督政府制定可操作性的程序,进一步强化人名代表大会调查、调查、质询等制度,力图突破现大民代表大会的现有政治操作困境。
  
  司法机关作为重要的问责主体在监督行政行为的合法性方面应发挥着积极的作用。但就目前行政问责务实来看,司法机关的问责效果不甚明显。我国司法系统虽然名义上独立行使司法权,但难以实现问责同级政府机关。在实际政治生活中,作为司法问责主体的人民法院却在组织人事和经费划拨上依附于同级政府机关,还受到地方党委干预,这种司法机关职能行政化的现象导致我国司法问责不能独立运行。
  
  因此,改革现有的司法制度,让作为司法问责主体的人民法院脱离党委和政府机构的影响,才能实现独立司法机关发挥问责政府的功能。另外,中国特色行政问责体系还应着力探索与开发社会公众问责的渠道,充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。
  
  5.3 完善行政问责配套制度,构建完整的问责制度体系
  
  行政问责制的运转离不开有效的配套制度做支撑,需要多种配套制度运行,共同发挥作用,形成一个完整的问责制度体系。
  
  5.3.1 完善政府信息公开制度
  
  政府信息公开、透明是行政问责实施的前提。保障行政问责在中国特色社会主义民主政治中发挥应有的作用,必须保障社会公民“知情权”的实现。在中国特色社会主义的中国,如若掌握问责最终决定权的人民不知道被课责对象的相关信息,被课责对象职责的履行不被社会公众获知,问责也就无从谈起。目前政府公共信息是一种社会资源,不应被政府机关独自占有和垄断。但是,在我国经常会出现政府机关隐瞒对自己不利的消息,只公开对本部门、本地区有利的消息。在这种情况下社会公众所获取的政府信息严重失真,不能发挥社会公众对政府部门的监督问责。
  
  我国政府对此做出一些努力,并且取得一定的成就。2005 年中央政府颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》把政务公开提上了行政改革的日程。此后,各级地方政府相应中央号召相应地制定规划,践行中央对于政务公开的倡导。2008 年《中华人民共和国政府信息公开条例》的施行,以行政立法的形式有效地推动了政府信息公开,赋予公民申请获取政府公共信息的权利。但这些行政性规章条例在具体操作层面难以实施、适用于范围窄、法律效率低。由此可见,我国要建立完善的政府信息公开制度需要以切实可行的法律制度作保障,由全国人大颁布具有最高法律效的《政府信息公开法》 .
  
  5.3.2 构建完善的行政问责法律体系
  
  行政问责制的建设实施需要以完善的行政法律体系予以保障,这是澳大利亚与新西兰两国行政问责制建设的成功经验。为将行政问责制建设成为一种规范化的长效机制,完善的行政问责法律体系是必不可少的。
  
  从当前我国存在的诸多行政问责相关法律来看,适用于问责制的法规、条例比较多。其中,既有党的条例,也有政府的法规;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制订的。从某种程度上来讲,2006 年实施的《公务员法》是我国保障“行政问责制”实施的最为重要的法律。“《公务员法》作为我国公务员人事管理的最高法律,应对公务员承担责任的具体方式做出明确地说明。对于法律中关于引咎辞职模糊性的表述加以清晰的表述,增强该法律对行政责任认定和追究的实际操作性。”
  
  但纵观这些法律、条例来看,还不足以为我国行政问责制的运行提供一个完整的法律支撑框架:立法层面,我国行政问责制建设缺少一部科学系统的法律规范;执法层面,行政问责的内容存在模糊性;司法层面,对问责主、客体缺乏科学明确的规定;最后,干部复出还缺乏法律规定。因此,当前我国行政问责制建设的同时亟需制度一套专门的行政问责条例,进一步讲行政问责制度系统化。这整套行政问责法律体系应包括问责事由、问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等内容。其中,行政问责的启动程序尤其关键,问责的程序化是保证行政问责制可行性的重要保障。
  
  5.3.3 健全政府绩效评估
  
  绩效评估在改进政府作风,提升政府效能方面发挥着巨大的作用。近年来随着西方新公共管理改革运动的影响,以及我国行政体制改革和政府管理水平亟待提升的背景下,中央政府和一些地方政府在公共行政中已经把绩效评估看作为一种新型的问责形式应用到实践中。但是鉴于绩效评估体系与行政问责内在逻辑的不一贯性,并没有真正实现二者的有机结合。近几年,我国公共管理学界开始关注这一课题的研究,并取得一定的研究成果,但是这些成果在真正指导二者间的整合方面并没有起到智力支撑的作用。原因在于二者之间在的内部治理结构不能实现整合。要真正实现二者的有机结合,应当以立法的形式进行规定,这样才有权威性。
  
  5.4 本章小结
  
  本章以澳大利亚和新西兰两国在行政问责制度和实践方面的成功经验为参考标准,总结和提炼出我国行政问责制建设的启示和借鉴。具体从问责制度构建的顶层设计、构建完善的中国特色行政问责制度体系以及完善行政问责配套制度三个方面一一展开进行论述,从而为完善当前我国行政问责制构建中出现的一些问题提供解决路径,以构建符合我国实际需要的行政问责制。
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